Печатается по источнику: Региональная библиотечная политика в условиях административной реформы : сб. мат-лов Всероссийского образ. семинара для директоров универс. науч. библиотек / Роскультура, АПРИКТ; науч. ред. Ю.А. Гриханов. – М., 2005. – С. 22-25.

Федеральным законом «О библиотечном деле» на органы местного самоуправления возложено обеспечение финансирования комплектования и сохранности фондов муниципальных библиотек и реализации прав граждан на библиотечное обслуживание.

Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержит прямого указания на полномочия органов местного самоуправления в области библиотечного обслуживания, однако в соответствии со ст. 6 данного Закона вопросами местного значения, кроме прочего, являются:
- создание условий для деятельности учреждений культуры;
- организация и содержание муниципальной информационной службы.

В совокупности эта компетенция органов местного самоуправления позволяла организовывать, содержать и развивать муниципальные библиотеки не только как учреждения культуры, но и как информационные центры, в том числе центры правовой информации с широким спектром оказываемых населению и органам местного самоуправления услуг.

В настоящее время действуют автономные муниципальные библиотеки и централизованные, осуществляющие взаимоиспользование ресурсов библиотек (межбиблиотечного абонемента, сводных каталогов, автоматизированных баз данных, депозитариев и т.п.), обязанности по формированию, хранению и предоставлению пользователям библиотеки наиболее полного универсального собрания документов в пределах обслуживаемой территории, оказанию методической помощи библиотекам.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» существенно изменяет компетенцию, органов местного самоуправления, в том числе в зависимости от типа муниципального образования. Затронуло это изменение и сферу деятельности, организацию системы библиотек.

В соответствии с новым Законом существует четыре типа муниципальных образований:
- поселение (городское и сельское), в состав которого входят один или несколько населенных пунктов;
- муниципальный район - объединение поселений;
- городской округ - муниципальное образование, обладающее полномочиями и ресурсами и поселения, и муниципального района;
- внутригородские муниципальные образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (так как для них не определена компетенция и любые полномочия местного самоуправления могут в этих муниципальных образованиях осуществлять органы государственной власти, данный тип муниципальных образований мы рассматривать не будем).

В сфере деятельности библиотек компетенция распределяется следующим образом: поселения и городские округа ответственны за организацию библиотечного обслуживания населения, муниципальные районы - за организацию библиотечного обслуживания поселений, но не в полной мере, а только по обеспечению услугами библиотечного коллектора. Вместе с тем в соответствии с ФЗ «О библиотечном деле» библиотеки вправе самостоятельно определять источники комплектования своих фондов.

Известно, что библиотечный коллектор - это книготорговая организация, при этом сейчас она может существовать в любых организационно-правовых формах (учреждение государственное или муниципальное, предприятие любой формы собственности и организационно-правовой формы). Весьма сомнительна необходимость и эффективность создания органами местного самоуправления муниципальных районов библиотечных коллекторов как муниципальных организаций. Вместе с тем целый ряд необходимых функций, связанных именно с библиотечным обслуживанием поселений, не закреплен за муниципальными районами и должен по новому Закону, по-видимому, осуществляться либо в рамках межмуниципального сотрудничества, либо органами государственной власти.

Введение в новый Закон названных выше ограничений компетенции местного самоуправления требует (это закреплено в главе 12 Закона) приведения в соответствие с его нормами иных федеральных законов, в том числе и ФЗ «О библиотечном деле». Вряд ли такое положение является разумным и служит улучшению деятельности библиотечной системы. Наиболее правильным было бы исключение из пп. 19 п. 1 с. 15 нового Закона ограничений компетенции Муниципальных районов услугами библиотечного коллектора, и уже внесен законопроект о соответствующих изменениях в Законе № 131.

При сохранении же норм Закона в принятой редакции встанет вопрос об обеспечении всех функций, выполняемых в настоящее время центральными библиотеками. Сам статус центральных библиотек может сохраниться за ведущими универсальными городскими библиотеками городских округов. По решению органов местного самоуправления поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, ведущей универсальной библиотеке данного поселения может присваиваться статус центральной районной библиотеки.

Вместе с тем функции центральных районных библиотек выходят за рамки полномочий органов местного самоуправления поселений, так как услуги центральными библиотеками оказываются гражданам иным муниципальным библиотекам, в том числе и за пределами поселения. Затраты на финансовое обеспечение деятельности центральных библиотек выше, чем на деятельность обычных муниципальных библиотек. Кроме того, муниципальные образования не могут принимать на себя расходные обязательства по вопросам, не являющимся вопросами местного значения данных поселений.

Исходя из этого, можно предложить несколько вариантов финансирования осуществления функций центральной районной библиотеки.

Первый вариант - это передача по соглашению между органами местного самоуправления от муниципального района поселению административному центру района полномочий по библиотечному обслуживанию поселений с субвенциями из бюджета района на выполнение данных полномочий. Этот вариант весьма сомнителен как с правовой, так и с организационной точки зрения, поскольку, как указывалось выше, компетенция местного самоуправления района ограничена услугами библиотечного коллектора. Ее расширение возможно только при наличии материальных и финансовых ресурсов у муниципального района и по собственному решению органов местного самоуправления района, которые не всегда осознают свою заинтересованность в решении данного вопроса.

Второй вариант - совместное финансирование функций центральных районных библиотек путем выделения субвенций в бюджете поселения - административного центра района из бюджетов иных поселений в рамках соглашений по межмуниципальному сотрудничеству.

Третий вариант - оказание услуг центральной библиотеки на основании гражданско-правовых договоров с муниципальными библиотеками поселений (предпринимательская деятельность центральной библиотеки), или с органами местного самоуправления поселений (муниципальный заказ).

Четвертый вариант - функции центральных библиотек могут распределяться в установленном порядке между несколькими библиотеками, которые в этом случае обеспечиваются бюджетным финансированием в соответствии с объемом их деятельности. Однако, так как собственники библиотек разные (разные муниципальные образования), это должно решаться договорами между муниципальными образованиями по межмуниципальному сотрудничеству в области библиотечного обслуживания населения.

Пятый вариант - возложение функций по организации взаимодействия библиотек и методическому обеспечению на органы местного самоуправления района. Это, правда, потребовало бы создания дополнительных управленческих структур и закрепления в собственности муниципального района центральной районной библиотеки. Однако при сохранении принятой редакции Закона такое решение невозможно, так как район без наличия дополнительных ресурсов (финансовых и материальных) не вправе по новому законодательству принимать на себя решение данного вопроса как не предусмотренного федеральным законом. Кроме того, при наличии в поселении - административном центре района - лишь одной библиотеки сохранение ее в собственности муниципального района лишит поселение инфраструктуры, необходимой для обслуживания жителей поселения.

Так как договоры и соглашения заключаются на добровольной основе, желательно было бы внести в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» изменения в части компетенции муниципальных районов в области библиотечного обслуживания поселений, закрепив за ними ряд полномочий: по созданию условий для взаимоиспользования ресурсов библиотек поселений; по финансовому обеспечению формирования, хранения и предоставления пользователям библиотек поселений наиболее полного универсального собрания документов, оказания методической помощи библиотекам. В этом случае даже при наличии в административном центре муниципального района одной библиотеки и присвоении ей статуса центральной районной по решению органа местного самоуправления поселения, оно не будет нести дополнительные необоснованные затраты бюджета на обслуживание иных поселений, но все указанные функции будут выполняться за счет их финансирования из бюджета района.

О. Савранская,
заместитель генерального директора
Агентства муниципального и регионального развития